Mit Warnungen vor einem Überwachungsstaat und dem Abbau bürgerlicher Rechte lassen sich nicht nur Bücher verkaufen, sondern auch Koalitionsverhandlungen bestreiten. Mit solchen unsinnigen Verallgemeinerungen sollte endlich Schluss sein.
Von Professor Dr. Hans Peter Bull - in der F.A.Z.
In der öffentlichen Diskussion über die Sicherheitspolitik überwiegen seit einiger Zeit schrille Töne, Übertreibungen und Einseitigkeit. Allenthalben wird behauptet, Politik und Verwaltung seien dabei, Grundrechte einzuschränken und einen Überwachungsstaat zu errichten oder zumindest vorzubereiten. Auf Wahlplakaten wird "Freiheit statt Angst" gefordert, und Bürgerrechtler behaupten, kontrollwütige Politiker verbreiteten wider besseres Wissen Angst vor dem Terrorismus und der organisierten Kriminalität, um ihre Macht auszubauen.
Alarmismus und Angstmache sind freilich auch typisch für die Methode der Kritik selbst. Es ist die Angst vor dem autoritären Staat, die in den Äußerungen über sicherheitspolitische Streitfragen geweckt wird, bisweilen in schwer erträglicher Weise. Den Bürgern wird suggeriert, der Staat wolle sie auf Schritt und Tritt verfolgen, er spioniere unschuldige, unauffällig und gesetzestreu lebende Mitmenschen aus, richte Dossiers über jeden und jede von uns ein und nutze sie zu willkürlichen Zwecken. Den Politikern wird unterstellt, sie wollten mit Hilfe von Polizei und Nachrichtendiensten gegen politische Opponenten vorgehen und schüfen Befugnisnormen nur unter dem Vorwand, die Schutzpflicht des Staates zu erfüllen.
Manche Autoren empfehlen der Bevölkerung, die Bedrohung durch Kriminalität und Terrorismus nicht so ernst zu nehmen; die Wahrscheinlichkeit, durch ein Attentat verletzt zu werden, sei niedriger als die, im Straßenverkehr zu verunglücken. Wenn die Vertreter der Sicherheitsbehörden die Lage dramatisch darstellten, täten sie das nur zur Rechtfertigung ihrer Überwachungsabsichten. "Die Menschen werden manipuliert, um einer diffusen Terrorismusangst zu erliegen" - so äußerte sich vor einiger Zeit ausgerechnet ein früherer Bundesinnenminister, der FDP-Politiker Gerhart Rudolf Baum. Totale Sicherheit gebe es ohnehin nicht, sagen viele. Das behauptet zwar auch niemand, aber die Kritiker tun so, als ob ebendies geschehen sei. Von dem Bemühen der Behörden, ihre Instrumente zu schärfen, schließen sie auf die vermeintliche Absicht, jedes nur denkbare Risiko auszuschließen, anstatt zuzugestehen, dass der Staat jedenfalls versuchen muss, so viel Sicherheit wie möglich zu schaffen.
Aufklärung sieht anders aus. Aber kaum jemand traut sich, die fragwürdigen Äußerungen zu korrigieren. Dass sich in Wahrheit kein Polizeibeamter und kein Verfassungsschützer für den Normalbürger und sein Privatleben interessiert - es sei denn, er wäre an der Vorbereitung einer Straftat beteiligt oder in einen solchen Verdacht geraten -, dass niemand ohne Anlass Persönlichkeits- oder Bewegungsprofile irgendwelcher Bürger anfertigt, dass behördliche Maßnahmen zur Gefahrenabwehr und Strafverfolgung gesetzlich geregelt sind und dass deren Einhaltung von verschiedenen Instanzen, vor allem von der unabhängigen Justiz und den selbstbewussten Medien kontrolliert wird - das alles wird nur selten gesagt.
Manche, die es genau wissen, mögen glauben, eine pauschale Diskreditierung der Sicherheitspolitik verdiene keine Erwiderung; sie setzen vielleicht darauf, dass die meisten Bürger sich selbst ein klareres Bild von der Lage machen. Aber es wäre fahrlässig, die Wirkungen eingängig geschriebener Artikel und promient platzierter Bücher zu unterschätzen. Immerhin gab es in letzter Zeit einige "Datenskandale" (freilich vornehmlich in und durch Unternehmen der Wirtschaft), und das Bundesverfassungsgericht hat eine Reihe von Befugnissen, die Regierungen und Parlamente den Sicherheitsbehörden zugestanden hatten, für verfassungswidrig erklärt. Auch der Katalog von Forderungen zur "Verbesserung" der polizeilichen Fahndungsansätze, zur "Fortentwicklung des Verfassungsschutzes" und zu weiteren Streitfragen der Sicherheitspolitik, den ein vor der Bundestagswahl bekanntgewordenes Papier aus einer Abteilung des Bundesinnenministeriums enthält, ist "anstößig" genug, um sich Sorgen über das darin offenbarte Verfassungsverständnis zu machen.
Nun deckt zwar die radikale Kritik der Sicherheitspolitik in einzelnen Aspekten grundlegende Probleme auf, sie weist aber mindestens drei Defizite und Widersprüche auf, die den Wert des Gesamturteils entscheidend vermindern. Den ersten dieser Schwachpunkte bildet die durch die allgemeine Technikfaszination verursachte Verwechselung von Möglichkeit und Wirklichkeit, die ihrerseits auf einer grundlegend falschen Einschätzung von Interessen und Machtstrukturen beruht. Ein gravierender Widerspruch besteht zweitens zwischen den Erwartungen an das Recht (und speziell an das Bundesverfassungsgericht) und den grundsätzlichen Zweifeln an der Wirksamkeit von Recht (in Gestalt der Angst vor dem autoritären, also rechtsfeindlichen Staat). Schließlich bestätigt der Widerspruch zwischen der Forderung nach "informationeller Selbstbestimmung" und der verbreiteten Irritation über die Flut von Selbstdarstellungen im Internet, dass viele im Grunde nicht wissen, welche Freiheit sie wollen - oder konkret: wie viel Selbstbestimmung und wie viel ordnende und schützende Regelung angemessen sei.
Zum ersten Punkt: Science-Fiction-Darstellungen - also das, was technisch heute und in Zukunft vielleicht möglich ist - werden mit der Praxis von Behörden und Unternehmen gleichgesetzt. Die Warnung vor dem, was kommen könnte, war am Anfang der Datenschutzbewegung ein Mittel, um Aufmerksamkeit für das neue Anliegen zu werben und Unterstützer zu gewinnen. Diese Methode hatte Erfolg. Die Datenschutzbeauftragten haben das Bewusstsein der Menschen geschärft; der Begriff Datenschutz ist ganz überwiegend positiv besetzt. Aber die Angst vor Computern und Internet ist dadurch nicht geringer, sondern eher größer geworden. Die Erwartungen an die Abschirmung des Einzelnen gegenüber der Kenntnis anderer sind bis zum Unerfüllbaren gewachsen.
Viele scheinen ernsthaft zu meinen, ihre Telefongespräche, Autofahrten, Lebensmitteleinkäufe und Buchausleihen würden regelmäßig ausgewertet, um sie unter die Kontrolle anonymer feindlicher Mächte zu bringen, als gäbe es also die totale namentliche Erfassung, Registrierung und Katalogisierung aller Lebensäußerungen aller Einzelner in individuellen "Dossiers", und staatliche Behörden oder private Unternehmen nutzten diese Sammlungen zu ihren Zwecken, zur Benachteiligung und Unterdrückung der Betroffenen. In der Frühzeit der Datenschutzbewegung haben wir diese extreme "Verdatung" der Individuen als schlimmste Möglichkeit an die Wand gemalt. Aber inzwischen sind die Instrumente installiert, um diese Entwicklung zu verhindern, und sie werden genutzt.
Diejenigen, die deren Wirksamkeit bestreiten, nennen als Beweis die heimliche Überwachung von Arbeitnehmern in mehreren großen Konzernen und den Handel mit Kundendaten, den manche Datensammler betrieben haben. Beide Fallgruppen sind Belege dafür, dass mit Daten rechtswidrig umgegangen wird, manchmal sogar in großem Maßstab, und man mag sogar sagen, dass Unternehmensleitungen bisweilen einem Überwachungswahn verfallen: Sie wähnen, mit informationstechnischen Mitteln Vorgänge ermitteln zu können, die sie sonst nicht aufklären können.
Die Aufdeckung dieser Rechtsverstöße aber hat - wie es die typische Funktion von Skandalen in der Demokratie ist - deren Beendigung eingeleitet. Mit Hilfe eines Arbeitnehmerdatenschutzgesetzes etwa wird es künftig leichter sein, notwendige Leistungskontrollen von übermäßiger Überwachung zu unterscheiden. Einen Anlass, die Verwendung von Informationstechnik zu legitimen Zwecken zu verbieten, bieten die aufgedeckten Missbräuche jedenfalls nicht.
Besonders irreführend ist die ständig wiederholte Behauptung, Handelsunternehmen würden mit Hilfe von Kundenkarten ihre Käufer "überwachen". Wenn bei einem System der Kundenbindung, wie es etwa das Payback-Verfahren darstellt, neben identifizierenden Daten auch Angaben über die gekauften Produktarten gespeichert werden, dient dies der differenzierten Berechnung der Rabatte. Man kann das für überflüssig halten, und man kann die gezahlten Rabatte zu geringfügig finden, als dass man sich dafür registrieren lassen sollte. Aber auch diese Methode der Datennutzung führt nicht zur "Verdatung" der Kunden, ebenso wenig wird dies durch die gezielte Werbung mit weitergegebenen Kundenanschriften bewirkt.
Unerbetene Telefonanrufe sind verboten; Call Center und ihre Auftraggeber müssen sich um die vorherige Einwilligung der zu Umwerbenden bemühen. Abgesehen davon, dass seriöse Unternehmen sich in allen diesen Zusammenhängen schon in der Vergangenheit an die Rechtsvorschriften gehalten haben und der Gesetzgeber diese soeben verschärft hat - keine noch so raffinierte Werbung kann den Kunden dazu zwingen, etwas zu erwerben, was er nicht will. Selbst wenn kluge Sozialpsychologen die Angaben aus Kundenkarten oder allen möglichen sonstigen Quellen zusammenfügen und daraus ein Mosaikbild zeichnen, das auf Schwächen und Verführbarkeit des Einzelnen hinweisen mag - wer solchen "Persönlichkeitsprofilen" die Wirkung von Zwangsmitteln beimisst, der leugnet im Grunde die Fähigkeit der Individuen zur Selbstbestimmung.
Die Vermischung von Möglichkeit und Wirklichkeit beruht ihrerseits auf einer Fehlwahrnehmung der wirtschaftlichen und politischen Verhältnisse, der Interessen und Machtkonstellationen. Das Unternehmen, das "Payback"-Karten ausgibt, ist nicht an der Unterwerfung der Käufer und Besteller interessiert, sondern will sich im Wettbewerb mit anderen Unternehmen behaupten. Dazu braucht es zufriedene, nicht unterjochte Kunden. Der Versuch der Deutschen Bahn AG, korrupten Mitarbeitern auf die Schliche zu kommen, lässt in der Tat eine falsche Abwägung zwischen dem legitimen Sicherheitsstreben und den Rechten der Mitarbeiter erkennen. Aber sind die Verantwortlichen deswegen allwissende "Große Brüder"? Welches Interesse hat ein durchschnittlicher Arbeitgeber an dem Privatleben seiner Angestellten? Welchen Vorteil bringt es ihm, wenn er sie systematisch bespitzeln lässt? Wer Kündigungsgründe sucht, findet sie in aller Regel gerade nicht in der Privatsphäre der Mitarbeiter, sondern in ihrem Verhalten im Betrieb. Dieses darf bis zu einem gewissen Grade beobachtet werden; die entsprechenden Rechtsnormen werden demnächst noch klarer gefasst.
Behörden und ihre Mitarbeiter haben ebenso wenig wie die Unternehmen ein Interesse an der systematischen und totalen Unterdrückung der Bürger. Wer bürokratische Macht ausleben will, kann das im einzelnen Fall gegenüber dem "Kunden" am Schalter, dem einzelnen Steuerpflichtigen oder Sozialhilfeempfänger versuchen. Ursache obrigkeitlicher Anmaßung ist aber vermutlich häufiger Interesselosigkeit, Dummheit oder Faulheit als Herrschsucht oder Willkür. Dass der Staat einen "Generalverdacht" gegen die ganze Bevölkerung hege, wie eine beliebte Redensart der Kritiker lautet, ist schon deshalb unsinnig, weil es entschieden kontraproduktiv wäre, einen Verdacht gegen jedermann zum Ausgangspunkt kriminalistischer Ermittlungen zu machen. Jeder, der einen Fall aufklären will, konzentriert sich so schnell wie möglich auf eine kleine Gruppe von Personen, die möglicherweise in Betracht kommt. In deren Bestimmung liegt gerade die Kunst der Kriminalisten.
Wenn der "Überwachungswahn" also nicht von den öffentlich Bediensteten ausgeht, sind es dann die Politiker, also die Mitglieder der Parlamente und Regierungen, die eine totale Kontrolle der Bevölkerung anstreben? Das scheinen einige zu glauben. Als Zielscheibe müssen vor allem die Innenminister herhalten: Wann immer sie für mehr Befugnisse der Sicherheitsbehörden werben, hält man sie für autoritär, freiheitsfeindlich und kontrollwütig, gleichgültig, um welche Befugnisse es sich handelt, welche Voraussetzungen und welche Schranken gelten sollen und wie die Kontrolle ausgestattet sein soll. Gewiss, die politische Auseinandersetzung wird von einigen Politikern und Publizisten mit übergroßer Schärfe geführt, und manche ihrer Absichtserklärungen gehen zu weit. Aber das rechtfertigt nicht den Versuch, sie als Urheber eines autoritären Staates zu verleumden. Was spricht dafür, dass in der Bundesrepublik "jeder Protest im Keim erstickt" wird oder dass dies demnächst der Fall sein werde? Die Erinnerung an frühere Epochen der deutschen Geschichte, nämlich an die historisch realen Diktaturen der Nationalsozialisten und der SED, und die Analyse ihrer politischen, sozialen und wirtschaftlichen Voraussetzungen sollten solche vorschnellen Urteile verbieten.
Dass die Bürger einiges über die Möglichkeiten der Informationstechnik wissen und gleichzeitig in der Betrachtung politischer und administrativer Vorgänge blind sein können, hat schon in den achtziger Jahren die Boykottbewegung gegen die Volkszählung gezeigt. Die harmlose Volkszählung wurde, obwohl dafür völlig ungeeignet, als angeblich totale Volksüberwachung bekämpft. Im Ausland führte das nur zu Kopfschütteln, zumal das Bundesverfassungsgericht dem Widerstand noch ein verfassungsrechtliches Gütesiegel verliehen hatte. Nach der Erfahrung mit den Volkszählungsgesetzen 1983 und 1987 wagt es keine deutsche Regierung mehr, das Volk wirklich zählen zu lassen. Die nächste "Zählung" dürfte in Wahrheit eine Hochrechnung aus den vorhandenen Registern sein, verbunden nur mit einer Teilzählung, einem Mikrozensus. Da die Register vermutlich weitgehend falsch geworden sind, wird bald nicht einmal mehr die "amtliche" Einwohnerzahl der Bundesrepublik stimmen. Die staatliche Planung, vor allem in den Kommunen, wird auf unzuverlässigen Zahlen aufbauen müssen. Auch das ist eine Folge der Verwechselung theoretischer Möglichkeiten mit der Praxis der Verwaltung.
Der zweite Widerspruch, der die überzogene Kritik kennzeichnet: Man argumentiert rechtspolitisch, lobt das Bundesverfassungsgericht für seine regierungskritischen Urteile, fordert weitere rechtliche Regeln für den Umgang mit Informationstechnik - und zerstört doch gleichzeitig alle diese Erwartungen durch eine tiefgreifende Skepsis gegenüber der Wirksamkeit von Recht. Wer auf diese Weise mit der Prognose eines rechtsfeindlichen Staates argumentiert, widerlegt sich selbst. Wogegen und wie soll sich der Bürger denn unter diesen Umständen "wehren"?
Das dritte und vielleicht entscheidende Defizit der fundamentalistischen Kritik besteht in der Unklarheit über die Ziele. Dass Freiheit der Persönlichkeitsentfaltung, Selbstbestimmung im Handeln und Unverletzlichkeit der Privatsphäre zu schützen sind, ist selbstverständlich; die Meinungsverschiedenheiten beginnen bei der Konkretisierung. Wenn Menschen auf einem Territorium zusammenleben, gibt es keine unbeschränkte Freiheit - aber wie sind die Schranken zu bestimmen? Manche Autoren propagieren möglichst unbegrenzte "Selbstbestimmung über die eigenen Daten", manche wollen offenbar sogar andere dazu verpflichten, ihre eigene Selbstdarstellung kritiklos zu akzeptieren. Zur selben Zeit bedauern sie, dass so viele Menschen ihre Privatsphäre freiwillig im Internet ausstellen. Es fehlen Antworten auf wesentliche Fragen: Wie viel Abschirmung von der Umwelt kann der Einzelne verlangen, ohne asozial zu werden? Inwieweit hängt freies Handeln davon ab, was andere über mich wissen? Wo beginnt der unantastbare Bereich der Privatsphäre, der jedem Menschen als Rückzugsraum garantiert sein muss?
Allein aus den abstrakten Großbegriffen Freiheit und Sicherheit kann niemand Lösungen für die konkreten Konflikte ableiten. Eine weiterführende rechtspolitische Diskussion kann nur über einzelne Problemfelder geführt werden: Unter welchen Voraussetzungen darf der Staat über bestimmte Instrumente zur Verhinderung oder Aufklärung rechtswidriger Handlungen verfügen. Was darf er gegen Steuerhinterziehung, Betrug und Untreue tun? Sind Geschwindigkeitskontrollen im Straßenverkehr, die mit dem Fotografieren der Fahrer verbunden sind, wirklich verfassungswidrig (so kürzlich eine Kammer des Bundesverfassungsgerichts)? Die angebliche "Stoffsammlung" aus dem Bundesinnenministerium wirft das alte Thema auf, wie die Befugnisse von Polizei und Geheimdiensten eingegrenzt sowie ihre Organisation und ihre Aufgaben sinnvoll voneinander abgegrenzt werden sollen. Auch darüber muss also wieder gestritten werden, aber eben nicht bloß allgemein über das Verhältnis von Freiheit und Sicherheit.
Das Urteil des Bundesverfassungsgerichts aus Anlass einer Klage gegen die Volkszählung wird oft gerühmt, weil es die "informationelle Selbstbestimmung" erfunden habe; dass damit die Grenzbestimmung an den Gesetzgeber delegiert worden ist, vermindert die Begeisterung nicht. Das Verfassungsgericht hat mit seiner neuen Grundrechtskonstruktion jede Form des Umgangs mit personenbezogenen Daten von einer "normenklaren" gesetzlichen Erlaubnis abhängig gemacht, aber nur eine vage inhaltliche Orientierung mitgeliefert: keine einschüchternde Registrierung, keine "unbegrenzte" Speicherung und anderes. Daher musste der Gesetzgeber in Bund und Ländern unzählige Tatbestände der Datenerhebung und -verwendung so detailliert wie möglich regeln. Die oft bedauerte Gesetzesflut überschwemmte das Feld der geltenden Normen, und mangels inhaltlicher Vorgaben hatten die Sicherheitsbehörden relativ leichtes Spiel, ihre Interessen durchzusetzen.
Die Rechtsprechung hat die Szene nicht wirklich befriedet. Große Teile der kritischen Öffentlichkeit sprechen weiter von "Erosion des Grundrechtsschutzes", "Sammelwut" und "Überwachungswahn". Mit diesen unsinnigen Verallgemeinerungen sollte endlich Schluss sein. Wahres und Halbwahres, Wichtiges und Unwichtiges muss unterschieden werden. Wer Recht und Staat verbessern will, sollte nicht Angst machen, sondern aufklären.
Der Verfasser ist Emeritus der Universität Hamburg für Öffentliches Recht. Er war von 1978 bis 1983 der erste Bundesbeauftragte für den Datenschutz und von 1988 bis 1995 Innenminister von Schleswig-Holstein.
(Textquelle: Frankfurter Allgemeine Zeitung, FAZ.net;
erschienen in der Frankfurter Allgemeinen Zeitung, 17.10.2009, Nr. 241, S. 8;
Bildquelle: Polizei NRW.de, POK Uwe Braunschweig)
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